Ирниязов Б.С.,
к. э. н., доцент ФГОБУ
«Финансовый университет при Правительстве РФ»
Характер взаимодействия бизнеса и структур государственной власти является определяющим условием нормального функционирования рыночной экономики. В условиях спада деловой активности ключевую роль для дальнейшего развития экономики страны должны сыграть различные формы совместной деятельности, государственно-частного партнерства государственных структур с коммерческими и некоммерческими организациями. В этих условиях объективно возрастает интерес к развитию различных форм партнерства государства и бизнеса.
Характер взаимодействия бизнеса и структур государственной власти является определяющим условием нормального функционирования рыночной экономики. Конкретные методы и формы взаимодействия могут существенно различаться в зависимости, прежде всего, от зрелости самого общества и отсюда – от особенностей национальных рыночных отношений. В условиях спада в мировой экономике возрастает потребность в интеграции общих усилий государства и бизнеса в поддержании национальной экономики на плаву и сохранении занятости населения, социальной стабильности. Ключевую роль для дальнейшего развития экономики страны в условиях спада деловой активности должны сыграть различные формы совместной деятельности государственных структур с коммерческими и некоммерческими организациями. Такой акцент объясняется необходимостью рационального использования государственных средств и резервов с учетом пересечения и совпадения интересов хозяйствующих субъектов, общества. Отсюда – рост интереса к различным формам взаимодействия государства и бизнеса.
Опыт разных стран показывает, что одним из инструментов такого взаимодействия служит государственно-частное партнерство (ГЧП). Институт ГЧП зародился в Великобритании в начале 80-х гг. прошлого века и за относительно небольшой отрезок времени доказал свою высокую эффективность в развитии инфраструктуры. Под термином ГЧП подразумевается взаимодействие государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. Внедряя в практику ГЧП, государство может воспользоваться преимуществом рыночных инструментов, задействовав различные формы сотрудничества с частным сектором в реализации социальных программ, национальных проектов. Это партнерство имеет принципиальное отличие от упрощенного взгляда на сотрудничество: со складчиной государства и частного бизнеса, когда каждый вкладывает и строит свой объект без управления взаимными рисками и без нацеленности на общий результат, часто в интересах узкого круга лиц. В ГЧП государство выступает одним из активных участников – инициаторов партнерства, определяя целевые ориентиры и используя преимущества рыночных инструментов, а также более высокую эффективность частного сектора. Главная цель ГЧП – повысить общественное благосостояние, объединив усилия и ресурсы сторон, наилучшим образом распределив их ответственность и риск, сохраняя за государством контрольные функции в партнерстве.
В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран ГЧП активно развивается и модифицируется. Такое партнерство государства и бизнеса, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления, преобразуя институционально сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства. Несмотря на разнообразие форм ГЧП, их объединяют некоторые характерные особенности, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под конкретные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон.
Основные черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса, заключаются в следующем: длительные сроки действия соглашений о партнерстве с учетом интересов общества в условиях конкурентной среды; совместное выделение ресурсов; распределение ответственности и разделение рисков между партнерами. Общественная значимость ГЧП заключается в том, что в конечном счете выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.
В мировой практике существует множество разнообразных моделей и форм реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. Начиная от самых простых взаимоотношений с частным сектором на осуществление определенных общественно необходимых, полезных видов деятельности через заключение контракта, договора аренды/лизинга, соглашения о разделе продукции и заканчивая более сложными моделями: концессия, совместное предприятие/кооперация.
В зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств и принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных этапов работ: строительство, эксплуатация, управление – возможны различные формы реализации ГЧП. В зарубежной практике распространены ГЧП на основе концессионных соглашений, которые имеют следующие модификации: «Строй–владей–управляй» (ВОО = Build, Own, Operate) – концессионное соглашение, когда государство (концедент) предоставляет организации или индивидуальному предпринимателю (концессионеру) принадлежащий государству объект недвижимости. В свою очередь концессионер реконструирует полученный объект и использует его для осуществления заранее оговоренной в соглашении предпринимательской деятельности. При этом вся полученная прибыль поступает в распоряжение концессионера, который в свою очередь выплачивает периодические платежи государству за пользование объектом недвижимости; «Строй–управляй–передай право собственности» (BOT = Build, Operate, Transfer) или «Строй–передай право собственности–управляй» (BTО = Build, Transfer, Operate).
Соглашение предусматривает строительство/реконструкцию объекта за счет концессионера, который потом получает право эксплуатации объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. В первом варианте концессионер владеет объектом и эксплуатирует его в период действия соглашения с последующей передачей права собственности государству (конценденту). Во втором – по завершении строительства/реконструкции объект передается в собственность государства (концендента), а концессионер получает право эксплуатации объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств.
В случае необходимости создания объекта с нуля, начиная с концепции, проектирования и заканчивая эксплуатацией объекта, используются соглашения с концессионером типа «Проектируй – строй – управляй – передай право собственности» (Design, Build, Operate, Transfer). В случае если финансирование полностью возлагается на концессионера, то возможны соглашения типа «Проектируй – строй – финансируй – владей – управляй – передай право собственности» (Design, Build, Finance, Own, Operate, Transfer).
С учетом вышеизложенного следует отметить, что существует широкий спектр возможностей сочетания интересов общества, государства и частного сектора в рамках ГЧП. Европейский опыт подтверждает, что ГЧП успешно применяются в транспортной и социальной инфраструктурах и ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение). Но в последние годы наблюдается активизация и в других сегментах экономики: образование, здравоохранение и общественно значимые услуги (см. диаграмму на рис. 1). Подобный подход к выбору приоритетных отраслей государственно-частного партнерства обусловливается политикой развитых государств, где основной целью является повышение уровня жизни граждан, ориентированность на улучшение социальных благ. Особенно этот тренд усилился после мирового кризиса и заметен в европейских проектах ГЧП; несмотря на уменьшение общего объема, растет количество проектов в образовании и здравоохранении.
С 1990 по 2010 г. в ЕС было реализовано 1452 проекта ГЧП на сумму 272 млрд евро. Объемы таких соглашений неуклонно росли вплоть до 2007 г. Как видно из диаграммы, пик объема и количества приходится на 2007 г. и далее идет спад, что объясняется началом экономического кризиса (см. диаграммы на рис. 2). Только в 2010 г. наметился некоторый рост объемов и количества проектов ГЧП, который в условиях продолжающейся рецессии начал вновь снижаться. Так, уже в 2012 г. объем ГЧП упал до 11,7 млрд евро, что более чем на треть меньше падения в 2011 г. (17,9 млрд евро) [7].
По объему соглашений ГЧП лидером остается Великобритания, на долю которой по итогам 2012 г. приходится более 48% европейского рынка, за ней идут Франция, Нидерланды и Испания (см. диаграмму на рис. 3). По количеству сделок также лидирует Великобритания (26), за ней следуют Франция (22) и Германия (6). При этом только Германия показала рост объема рынка ГЧП по сравнению с 2011 г.
Лидерство Великобритании можно объяснить особой формой ГЧП: Private Finance Initiative (PFI) – «Частная финансовая инициатива» (ЧФИ), которая начала реализовываться с 1992 г. PFI предусматривает финансирование предмета соглашения в полном объеме специально созданной для этого проектной компанией и призвана была стимулировать более активное участие частного сектора в государственных проектах. Позитивные результаты реализации программы PFI способствовали тому, что первый в истории центр развития ГЧП был создан именно в Великобритании в 1999 г. – Partnerships United Kingdom (PUK), акционерами которого стали на 51% частные компании и на 49% – государство, из которых 44,6% принадлежит казначейству Великобритании, а 4,4% – шотландскому правительству [6]. Основные задачи PUK: помощь госсектору в отборе поставщиков и осуществлении процесса закупок, а также в управлении проектами ГЧП на основе привлечения внешних консультантов. Главная цель PUK – это забота об интересах государства на основе принципа «цена и качество». Следует отметить, что Компания Partnerships UK не только советник и консультант, но и разработчик проектов ГЧП. Работает она в тесном контакте с органами государственной власти. Миссия компании состоит в том, чтобы во взаимодействии с заинтересованными государственными учреждениями различного уровня и с бизнесом сделать ГЧП более эффективным и полезным для общества инвестиционным инструментом, идентифицировать и структурировать новые возможности сотрудничества государства с частным сектором.
Со временем, по мере развития ГЧП, чтобы минимизировать потенциально возможный конфликт интересов государства и частного бизнеса, казначейством Великобритании был учрежден Консультационный совет, членами которого могут быть только государственные служащие. Совет не имеет права вмешиваться в процесс принимаемых PUK решений, но в то же время обязан осуществлять мониторинг и оценку эффективности его функционирования с позиции соблюдения государственных интересов.
Следует также отметить, что по действующему законодательству Великобритании государственные организации-заказчики по своему желанию могут обращаться либо в PUK, либо в любую другую коммерческую организацию, предоставляющую услуги по консультированию в сфере структурирования инвестиционных проектов, в том числе и на принципах ГЧП. Такое решение было принято с целью сохранения конкурентной среды и, как следствие, обеспечения высокого качества управления проектами, а также с целью минимизации бюрократии. По факту подавляющее большинство проектов ГЧП реализуется именно при участии PUK как более авторитетной структуры, функционирующей под патронажем казначейства Великобритании.
В условиях разрастания мирового финансового кризиса многие проекты ГЧП остались недофинансированными, так как частный бизнес все чаще начал сворачивать свои инвестиционные планы. В этих условиях для стимулирования частных структур к участию в проектах ГЧП в 2009 г. в рамках Казначейства было создано подразделение по инфраструктурному финансированию: Treasury infrastructure finance unit (TIFU). Первоочередными задачами данного подразделения стали финансирование проектов ГЧП при условии их соответствия заранее установленным критериям, консультирование правительства по вопросам долгосрочных инфраструктурных проектов, а также обеспечение коммерческой экспертизы крупных проектов.
Создана «Группа политики ГЧП» (PPP Policy Team), которая осуществляет деятельность в рамках подразделения Казначейства по развитию инфраструктуры. Группа занимается публикацией ключевых положений государственной политики в этой сфере, консультирует потенциальных участников соответствующих проектов и уже занятых в них. Она отвечает за обновление и публикацию «Стандартизированных контрактов частной финансовой инициативы», а также за разработку политики «Группы рассмотрения проектов» (Project Review Group – PRG). Это специальный отдел Казначейства Великобритании, осуществляющий наблюдение за процессом утверждения региональными властями проектов ЧФИ, которые получили поддержку правительства. Этот отдел также дает и конкретные рекомендации относительно выбора оптимальной с точки зрения расходов схемы реализации проекта. Главным государственным органом по оценке правительственных программ PFI в Великобритании является Национальное финансоворевизионное управление (National Audit Office, NAO). Оно по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования государственных средств. Аналогичный подход используется и во Франции, где действует несколько организаций, направленных на распространение ГЧП в стране. При министерстве финансов создана рабочая группа по ГЧП (май 2005 г.) – экспертная структура по подготовке договоров – Mission d’appui aux PPP (MAPPP). Она занимается всеми отраслями, представленными в публичной сфере, и выполняет консалтинговые функции.
Активную деятельность ведет и Французский центр экспертизы ГЧП (Centre d’Expertise Francais pour l`Observation des Partenariats Public-Prive (CEFO-PPP)).
Центр занимается организацией различных мероприятий в сфере ГЧП, анализирует рынок ГЧП и делает прогнозы его развития, публикует информационные бюллетени о проектах ГЧП, предоставляет актуальную информацию по ГЧП на своем сайте [4].
Во многих странах ЕС созданы и активно функционируют структуры по развитию и поддержке ГЧП. Несмотря на это, для содействия развитию ГЧП в рамках ЕС разрабатываются рекомендации для обобщения и стандартизации подходов, которые не устанавливают какой-либо отдельной правовой базы в отношении создания, форм и регулирования партнерства. Эти вопросы отнесены к компетенции стран – членов ЕС. Одним из таких документов, направленных на стандартизацию подходов в сфере ГЧП, служит Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (Brussels. 30.04.2004). В нем содержатся рекомендации по отбору частных партнеров для создания ГЧП (транспарентность, равенство доступа к закупкам и др.).
В Евросоюзе различают:
– институализированные ГЧП (partenariats public-prive institutionnalises (PPPI)), действующие путем создания юридического лица со смешанным капиталом;
– контрактные ГЧП (partenariats public-prive contractuels (PPPC)), основанные на договорных отношениях между государством и отдельным предпринимателем или предприятием.
В отношении первых на уровне ЕС действуют упомянутое индикативное заявление Еврокомиссии и общие правила проведения конкурсов. В отношении вторых какое-либо регулирование на уровне ЕС отсутствует.
В странах Европейского союза проблемами содействия, финансирования и мониторинга государственно-частного партнерства занимается ряд генеральных дирекций под эгидой Комиссии ЕС. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Так, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента:
– глобальные ссуды, выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития, поддержки малого и среднего бизнеса;
– структурированные программы финансирования, предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов.
Поддержкой ГЧП занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Особое внимание ЕБРР уделяет экономически менее развитым странам Восточной Европы. Модель ГЧП поддержана ЕБРР в Хорватии: на развитие школ выделен 41 млн евро и на новый пассажирский терминал в Загребском аэропорту – 236 млн евро, в Словакии на автостраду R1 – 250 млн евро, в Болгарии на модернизацию системы водоснабжения и водоотведения – 81,5 млн евро [5].
Опыт стран ЕС свидетельствует о том, что партнерские отношения государства и частного бизнеса всегда находились в поле специального внимания властей. Проблемы улучшения управления государственной собственностью и возможности привлечения частных капиталов к реализации публичных интересов и государственных инициатив требовали регулярной концептуальной проработки. Партнерства были вписаны в общие процессы децентрализации экономической власти: передачи ряда публичных полномочий на местный уровень и частичной приватизации некоторых функций государства.
Функции контроля и регулирования в сфере ГЧП от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами, ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства. Так, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др. Другой вариант, когда государство создает свой единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Хорватии.
В странах ЕС отдельными аспектами ГЧП ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения.
Важно также, что помимо бюджетных источников государственного финансирования совместных проектов регулирующие органы могут иметь и собственные средства, формирующиеся из отчислений от доходов регулируемых ими компаний. Это позволяет повысить независимость регулирующих органов от структур исполнительной власти, а также обоснованность принимаемых решений, повысить их эффективность. Вопросы существующих конфликтов интересов при реализации ГЧП, которые негативно влияют на общественное благосостояние и государственный бюджет, подробно рассмотрены в статье [2].
Вместе с тем дальнейшая перспектива развития ГЧП в странах ЕС не столь оптимистична в условиях рецессии. Бюджетная устойчивость и финансовые возможности органов, осуществляющих государственные закупки и заказы, имеют тенденцию к уменьшению. Частное финансирование ограничено: мировой кризис в кредитно-финансовой системе по-прежнему оказывает влияние на инвестиционный рынок. Если учесть сложность в управлении и оценке проектов ГЧП как со стороны государства, так и со стороны частного бизнеса, то в ближайшее время ожидается их сокращение. В этих условиях будет больше внимания уделяться социальным и экологическим аспектам ГЧП. Инвестиционный поток в ЕС уменьшится, но планирование и отбор проектов ГЧП станут более тщательными.
Литература
1. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. URL: ppp-russia.ru
2. Ирниязов Б.С. Экономика проектов с государственным участием в период предстоящих выборов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2012. – № 24 (165). – С. 46–52.
3. Савин М.Д. Государственно-частное партнерство в Великобритании: достижения и перспективы // Современная Европа. – 2010. – № 2. – С. 102–110.
4. CEFO-PPP: cefoppp.org
5. EBRD ebrd.com/pages/sector/legal/concessions/ppp.shtm
6. НМ Treasury: www.hm-treasury.gov.uk
7. IISD REPORT FEBRUARY 2012 Harnessing the Power of Public-Private Partnerships.
8. Market Update: Review of the European PPP Market in 2012. EIB – 03/2013 – EN. |
