Суглобов А.Е.,
заслуженный экономист РФ, д. э. н.,
профессор, начальник кафедры
экономического анализа, финансов и статистики
Московского университетаМВД России;
Черкасова Ю.И.,
Соискатель
Российского университета кооперации
Распределение выравнивающей части средств межбюджетного регулирования должно быть обоснованным, то есть исходить из объективно измеренных расходных потребностей и доходных возможностей муниципальных образований, и производиться по единой для всех муниципальных образований методике. Ввиду отсутствия у органов местного самоуправления заинтересованности в повышении своих усилий по мобилизации доходов в бюджет, их возможности следует оценивать не столько по результатам работы, сколько по объективным показателям обеспеченности налоговой базой, определяющим налоговый потенциал территории. Следовательно, объектом выравнивания в процессе межбюджетного регулирования должна быть бюджетная обеспеченность муниципальных образований, измеренная как отношение налогового потенциала к численности населения, скорректированное на объективные различия между муниципалитетами, влияющие на стоимость предоставления базового набора услуг в разных муниципалитетах.
Выравнивание бюджетной обеспеченности может достигаться различными способами:
- за счет пропорционального сокращения разрыва между обеспеченностью муниципалитета собственными доходами и средним по региону значением этого показателя;
- за счет доведения бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов до единого уровня, максимально возможного при данном объеме выделяемых на выравнивание средств;
- за счет сочетания того и другого подходов в определенных пропорциях или каким-то иным способом. В частности, средства могут распределяться по муниципалитетам пропорционально численности жителей.
Такой подход вполне оправдан, поскольку он реально приводит к сокращению различий в бюджетной обеспеченности между муниципалитетами, хотя не создает у муниципалитетов заинтересованности в снижении мобилизации доходов в собственный бюджет.
Выбор конкретного способа выравнивания – это политическое решение, которое следует принимать с учетом интересов всего населения региона. Субъекты федерации вправе выбрать свой собственный вариант межбюджетного регулирования с учетом приоритетов региональной социально-экономической политики, степени дифференцированности доходных возможностей и расходных потребностей по муниципалитетам. Те регионы, где приоритетом является социальное равенство, обеспечение равного доступа населения к бюджетным услугам в масштабе всего субъекта РФ, могут выбрать тот или иной вариант распределения, при котором все средства межбюджетного регулирования передаются только на выравнивание бюджетной обеспеченности. В тех регионах, где взят курс на стимулирование экономического развития, приемлемы варианты, в большей степени ориентированные на постоянное закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от регулирующих налогов, а также на дополнительное стимулирование точек роста.
При выборе конкретного метода необходимо также учитывать, что сложные процедуры выравнивания теоретически позволяют обеспечить бoльший эффект, однако такие методики требуют наличия большого объема статистической информации для расчета выравнивающих дотаций. В связи с этим могут возникнуть определенные трудности, опосредованные ограничением объема статистических индикаторов на муниципальном уровне. Следовательно, чем сложнее предложенная методика выравнивания, тем больше вероятность некорректного определения объема финансовой помощи в связи с некачественными статистическими показателями, используемыми для расчета. Повышение качества статистических данных требует дополнительных финансовых ресурсов из бюджета, что в свою очередь снижает возможности бюджета проводить выравнивание. Таким образом, органы власти, проводящие выравнивание, должны найти оптимальное сочетание сложности методики и, соответственно, эффективности выравнивания со стоимостью дополнительной статистической информации, требуемой для конкретного расчета дотаций, либо вероятностью некорректного расчета дотаций с использованием некачественных статистических индикаторов.
Оценка практического применения методики распределения средств фонда финансовой поддержки (ФФП) муниципальных образований в Красноярском крае позволила выявить следующие недостатки:
- изменение рангов бюджетной обеспеченности до и после предоставления дотаций, что противоречит принципу справедливости;
- сложность расчета подушевых трансфертов, в результате чего возникает необходимость делегировать эти полномочия районам;
- незначительный размер подушевого трансферта из регионального фонда финансовой поддержки, незначительное выравнивание;
- необходимость дополнительного выравнивания поселений из фондов финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;
- занижение доходов муниципальных образований;
- трудность расчета для поселений данных, необходимых по методикам (недостаточно информации для расчета налогового потенциала и индекса бюджетных расходов).
Для совершенствования действующей методики предлагается в ее основу заложить модель пропорционального подтягивания. В использовании данной модели, на наш взгляд, наиболее полно реализуется принцип равенства и справедливости, а именно между муниципальными образованиями сохраняется первоначальная градация по бюджетной обеспеченности. Причем если муниципалитет обладал объемом больших удельных расчетных доходов до распределения ФФП, то и после распределения он сохранит свое преимущество.
В соответствии с действующим законодательством [1] в методике должны быть учтены следующие операции:
1. Осуществление финансирования федеральных и региональных мандатов посредством субвенций.
2. Разделение объема финансовых ресурсов, передаваемых на местный уровень из бюджета субъекта федерации, на следующие составляющие:
- средства, передаваемые на местный уровень, путем закрепления за бюджетами муниципалитетов минимальных нормативов отчислений от налогов;
- средства, выделяемые на пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов до среднего уровня;
- средства, выделяемые на выравнивание бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов;
- средства, выделяемые на дополнительное (помимо закрепления минимальных нормативов отчислений по регулирующим налогам) стимулирование повышения уровня собираемости налогов и развития базы налогообложения.
3. Распределение средств на основе расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Данные условия определяют последовательность бюджетного выравнивания по следующим этапам (рис. 1).
На первом этапе объем средств, распределяемый в порядке межбюджетного регулирования, рассчитывается исходя из прогноза доходов муниципальных образований и существующего разграничения расходных полномочий между бюджетом субъекта и местными бюджетами и осуществляется в форме дотаций.
Размер фонда утверждается законом о бюджете на соответствующий год. Общий объем финансовой помощи, которую предстоит передать из регионального бюджета на местный уровень, определяется исходя из предположения о том, что сумма расходов регионального бюджета, включая финансовую помощь местным бюджетам, и расходов местных бюджетов не может превышать прогноза доходов консолидированного бюджета региона.
Суммарная величина фонда финансовой поддержки поселений Красноярского края на 2007 г. составила 199,6 млн руб., фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) – 4948 млн руб.
На втором этапе распределение финансовых средств производится через пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (то есть бюджетных доходов в расчете на условного потребителя) по собственным и условно собственным доходным источникам (собственные доходы, а также регулирующие налоги, дополнительно закрепленные на долевой основе за местными бюджетами действующим региональным законодательством) до среднего уровня по субъекту Российской Федерации.
Для усиления доходной самостоятельности местных бюджетов, укрепления сбалансированности бюджетной системы по вертикали, а значит, и сокращения масштабов межбюджетного регулирования, необходимо закрепление за всеми местными бюджетами единых минимальных нормативов отчислений по регулирующим налогам на долговременной основе. Закрепление нормативов означает только то, что местные бюджеты в течение ближайших нескольких лет будут гарантированно получать отчисления от регулирующих доходов по нормативам не ниже минимальных, а конкретная величина нормативов будет определяться по результатам применения общей методики межбюджетного регулирования на ежегодной основе.
Однако переданные на местный уровень расходные полномочия, нормативы расходов по которым в законодательном порядке установлены вышестоящими уровнями власти (так называемые федеральные и региональные мандаты), финансируются из бюджета субъекта Российской Федерации целевым образом, то есть средства на их исполнение передаются в местные бюджеты в форме субвенций.
На данном этапе средства выделяются только тем муниципалитетам, бюджетная обеспеченность которых собственными и условно собственными доходами ниже средней по региону.
Для наглядности полученных результатов представлен график бюджетной обеспеченности муниципалитетов, где каждый столбец соответствует одному муниципальному образованию (рис. 2).
График муниципалитетов выстроен по возрастанию бюджетной обеспеченности собственными и условно собственными доходами (до выравнивания) после закрепления единых нормативов налоговых отчислений (табл. 1).
(1) Представлены муниципальные образования районов и городских округов.
Ширина каждого столбца на диаграмме (рис. 2) равна численности условных потребителей (численность условных потребителей = численность населения ?ИБР) соответствующего муниципалитета. Высота столбца показывает бюджетную обеспеченность муниципалитета в расчете на условного потребителя. Таким образом, площадь столбца равна объему бюджетных доходов. Индексы бюджетных расходов, используемые для расчета количества условных потребителей, были рассчитаны на основе данных Главного финансового управления администрации Красноярского края.
Доходные возможности муниципальных образований предлагается оценивать не по фактическим поступлениям налогов с их территорий за прошлые годы, а в зависимости от обеспеченности соответствующих территорий налогооблагаемыми ресурсами, то есть с помощью показателя налогового потенциала, учитывающего лишь объективные показатели уровня экономического развития территории и по возможности не учитывающего собственные усилия органов местного самоуправления по мобилизации доходов в бюджет. На данном этапе предлагаем использовать данные, полученные в результате оценки налогового потенциала муниципальных образований.
Третий этап заключается в доведении достигнутой ранее бюджетной обеспеченности беднейших муниципальных образований до максимального уровня, возможного при данном объеме выделенных на эти цели средств.
Все оставшиеся распределяемые средства в данном варианте расчетов направляются на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов по схеме «выравнивание беднейших». Из диаграммы (рис. 3) видно, что такая политика на практике означает полное выравнивание бюджетной обеспеченности всех муниципалитетов за исключением восьми наиболее «богатых», то есть из 60 муниципальных образований Красноярского края дотации из фонда финансовой поддержки по нашим расчетам должны получить 52.
Большинство утвержденных субъектами федерации методик предполагают расчет и передачу причитающихся муниципалитетам дотаций с учетом так называемой «стимулирующей составляющей». Если придерживаться данного положения, то этот шаг необходимо сделать на данном, третьем, этапе. Чаще всего эта «стимулирующая» часть распределяется пропорционально объемам поступлений в консолидированный бюджет региона с территорий муниципалитетов в базовом году. Однако формируемые в крае фонды муниципального развития и фонды реформирования муниципальных финансов уже выполняют функцию механизма поощрения. К тому же данная составляющая на практике не выполняет стимулирующую функцию, а предполагает практически одинаковую доплату муниципалитетам с корректировкой на численность населения (из оставшейся нераспределенной части). В связи с этим нет необходимости включать данный элемент в расчеты.
На четвертом этапе производится передача дотаций. Причем дотации могут получать только те муниципальные образования, бюджетная обеспеченность которых не превышает расчетного уровня.
По каждому муниципальному образованию рассчитывается суммарная дотация по итогам пропорционального подтягивания до средней бюджетной обеспеченности (прил. 1).
Эти средства могут быть переданы муниципалитетам либо в виде дотаций, либо в виде трансфертозамещающих отчислений от регулирующих налогов. Какой из этих двух вариантов предпочтительней, должны решать сами регионы. При передаче дотаций (вариант 1) муниципальные образования перечисляют в региональный бюджет все, что собрано на их территориях сверх собственных доходов, а затем получают рассчитанную сумму дотаций из регионального бюджета в виде денежных перечислений. Во втором случае для сокращения встречных финансовых потоков муниципалитетам назначаются трансфертозамещающие нормативы отчислений от регулирующих налогов. Пунктирные надстройки над контуром отражают прогноз поступлений по оставшейся незакрепленной части доходов (рис. 4).
При этом для тех муниципалитетов, у которых даже 100-процентное закрепление всех поступлений от налогов не обеспечивает объема доходов, достаточного для покрытия причитающегося им объема финансовой помощи, рассчитывается остаток, который должен быть покрыт в виде денежного трансферта из регионального бюджета.
В целях сокращения встречных потоков за теми муниципалитетами, которым для передачи всех причитающихся средств не хватает регулирующих доходов, нужно закрепить все регулирующие налоги в полном объеме, а остальное передать в виде дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Таким образом, в результате распределения дотаций соблюден принцип, согласно которому «уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципалитета с учетом финансовой помощи из краевого фонда финансовой поддержки не может превышать уровень расчетной обеспеченности с учетом соответствующих дотаций иного муниципального района (городского округа), который имел более высокий уровень бюджетной обеспеченности до распределения трансфертов. То есть «богатый» должен делиться с «бедным», но не до такой степени, что последний становится богаче первого. Действующая в Красноярском крае методика не предполагает соблюдение данного принципа, ранг бюджетной обеспеченности в данном случае не соблюдается (рис. 5).
Пятый этап. Практика использования существующих методик показывает, что на данном этапе распределение средств фондов финансовой поддержки для различных уровней бюджетной системы заканчивается. Однако на заключительном этапе имеет смысл проводить оценку качества бюджетного выравнивания, для чего предлагается использовать коэффициент эффективности сбалансированности бюджетной системы (Эс).
Результатом проведения бюджетного выравнивания является максимально возможный вертикальный и горизонтальный баланс бюджетной системы региона. Поэтому для оценки как вертикальной, так и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы субъекта федерации рекомендуется использовать показатель отношения доходов муниципального образования к расходным обязательствам.
Расчет показателя эффективности горизонтальной сбалансированности (Эгс) производится для каждого муниципального образования по формуле:
 фактические доходы муниципального образования до получения дотаций;
 размер дотаций соответствующего муниципального образования из соответствующих фондов финансовой поддержки;
 расходные обязательства на душу населения для соответствующего типа муниципальных образований;
 индекс бюджетных расходов муниципального образования.
Вертикальную сбалансированность бюджетной системы  предлагается оценить с помощью следующих трех показателей: Для первого уровня местных бюджетов(1)
 фактические доходы до получения дотаций муниципальных районов и городских округов соответственно;
 размер дотаций муниципальных районов и городских округов из соответствующих фондов финансовой поддержки;
 расходные обязательства на душу населения для муниципальных районов и городских округов.
Для второго уровня бюджетной системы муниципальных образований (городских и сельских поселений):
(1) Без учета бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В целом эффективность вертикальной сбалансированности бюджетной системы рассчитывается по формуле:
Оптимальной является ситуация, в которой коэффициент будет стремиться к 1 для всех типов муниципальных образований, то есть доля расходных обязательств муниципальных образований может быть покрыта доходами консолидированного бюджета региона, выделенными в качестве доходных источников муниципального уровня. Расчет показателя эффективности горизонтальной сбалансированности бюджетной системы Красноярского края по результатам бюджетного выравнивания показал, что его значение варьирует от 0,37 в Каратузском районе до 0,84 в г. Норильске, а средний показатель сбалансированности бюджетной системы составляет 0,65 (прил. 2).
Использование оценки эффективности горизонтального и вертикального выравнивания по результатам исполнения муниципальных бюджетов позволит проанализировать соответствие расходных обязательств муниципальных образований всех типов их доходным возможностям и провести корректировку политики горизонтального выравнивания.
Коэффициент эффективности горизонтальной сбалансированности бюджетной системы по муниципалитетам с учетом проведенных выше расчетов показывает меньшую вариацию в сравнении с данными распределения финансовой помощи, утвержденными в законе Красноярского края «О бюджете на 2007 г.» (табл. 2).
Вариация бюджетной обеспеченности после распределения трансфертов заметно сокращается. Следует отметить, что расчеты проводились для муниципальных районов и городских округов. Данная методика может быть применена и в распределении средств фонда финансовой поддержки поселений.
В целом использование предложенной методики позволяет выполнять главное условие реализации трансфертного механизма – неизменность рангов бюджетной обеспеченности до и после предоставления дотаций, то есть приоритет муниципалитетов-аутсайдеров в получении помощи из регионального бюджета доведен до логического конца.
Значимость предложений по совершенствованию методики распределения финансовой помощи между местными бюджетами заключается в следующем:
- методика формализована, то есть опирается на использование показателей, объективно измеряющих расходные потребности и доходные возможности местных бюджетов. При этом расчет дотаций, причитающихся конкретным муниципальным образованиям, производится по формуле, параметры которой зависят от политики межбюджетного регулирования, проводимой конкретным регионом;
- все виды нецелевой финансовой помощи распределяются между местными бюджетами по единой методике. Предложенная последовательность может быть использована как для расчета финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, так и для фонда финансовой поддержки поселений;
- оценка доходных возможностей муниципалитетов проводится с учетом налогового потенциала;
средства распределяются на пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности до среднего уровня и на выравнивание беднейших муниципалитетов в зависимости от оценки подушевой бюджетной обеспеченности, построенной с использованием индексов бюджетных расходов, объективно отражающих уровень расходных потребностей муниципальных образований;
- оценка эффективности бюджетного выравнивания с помощью коэффициентов сбалансированности бюджетной системы позволяет контролировать объективность распределения финансовой помощи;
- в целом методика достаточно проста, требует данных, используемых в официальной статистике.
Литература
1. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.03.2008). | 
