д-р экон. наук, профессор АНХ
при Правительстве РФ
Объектом государственной финансовой политики является финансовая система государства как основа стабильного экономического и социального развития государства. Различают два понятия государственной финансовой системы:
— как совокупность финансовых институтов («подсистем», «групп денежных отношений»), каждый из которых, являясь относительно самостоятельным звеном системы, способствует образованию и использованию соответствующих фондов денежных средств
— как совокупность организационных форм финансовых отношений в виде государственных и муниципальных органов, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность.
В рамках данной статьи в целях обоснования возможности построения и использования матрицы оценки риска в финансовой деятельности государственных и муниципальных органов актуальным является второе определение государственной финансовой системы страны. То есть под государственной финансовой системой РФ мы рассматриваем систему экономических субъектов в лице государственных и муниципальных органов, осуществляющих непосредственное управление федеральным, региональными и муниципальными бюджетами, государственными и территориальными внебюджетными целевыми фондами, государственным кредитом, фондами денежных средств государственных и муниципальных предприятий и организаций.
Рассмотрение государственной финансовой системы РФ предполагает фиксацию тех финансовых отношений, в которые вступают государственные и муниципальные органы власти в процессе своей финансовой деятельности. Прежде всего следует выделить отношения, возникающие в процессе: формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствований; регулирования государственного и муниципального долга; составления и рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также контроля за их исполнением; установления, введения и взимания налогов и сборов в РФ; исполнения соответствующими лицами своих налоговых обязанностей по исчислению и уплате налогов или сборов; налогового контроля и контроля за соблюдением налогового законодательства; защиты прав и законных интересов участников финансовых правоотношений; денежной эмиссии и денежного обращения; валютного регулирования и валютного контроля; привлечения к ответственности за совершение правонарушений в финансовой сфере.
Следует отметить отличительные особенности государственных и муниципальных финансов как экономической категории: денежный характер и взаимосвязанность с перераспределением общественного продукта; обусловленность существованием государства как управленческого социального института; сфера материального производства как основа формирования и существования финансов; опосредование преимущественно неэквивалентного денежного обращения; непосредственное влияние на функционирование всего национального экономического механизма (через налогообложение, бюджетное финансирование, госзаказ).
К финансовой деятельности государственных и муниципальных органов власти должны предъявляться определенные требования в части стратегичности, надежности и эффективности. В этой связи уместно отметить, что финансовая политика государственных и муниципальных органов власти в совокупности и есть государственная финансовая политика страны. Достижение целей и решение задач государственными и муниципальными органами является условием достижения поставленной цели и конкретизированных задач государственной финансовой политики страны. В числе целей государства в сфере финансовых отношений, как правило, выделяют: стимулирование экономического роста, обеспечение повышения занятости населения и поддержание стабильности финансовой системы. Эти цели предопределяют выбор вида государственной финансовой политики: политика стимулирования деловой активности, политика сдерживания деловой активности и политика обеспечения сбалансированности интересов государства, бизнеса и населения.
Эти цели государства в сфере финансовых отношений требуют формирования и решения конкретного перечня задач государственными и муниципальными органами власти страны. В связи с этим государство в лице государственных и муниципальных органов власти должно определиться с выбором средств, методов и инструментов, обеспечивающих достижение поставленных целей и конкретизированных задач в сфере финансовой деятельности государства. Этот выбор предопределяет тип государственной финансовой политики: классический, регулирующий, планово-директивный.
Особое место в части обеспечения стратегичности, надежности и эффективности финансовой деятельности государства занимает подбор и расстановка кадров в государственных и муниципальных органах финансовой власти. Профессионализм и деловитость государственных служащих обеспечивают степень соответствия выбранного вида и типа государственной финансовой политики. На рисунке 1 показано насколько тот или иной тип государственной политики соответствует тому или иному виду государственной политики.
|
Виды
|
ПСДА
|
ПСФС
|
ПСЗН
|
|
Типы
|
|
|
|
|
КФПГ
|
+
|
±
|
-
|
|
РФПГ
|
-
|
+
|
±
|
|
ПДФПГ
|
±
|
-
|
+
|
Рис. 1. Соответствие видов и типов государственной политики
Знак «+» означает наличие полного соответствия между видом и типом государственной финансовой политики. Знак «–» означает отсутствие соответствия и наличия противоречий между видом и типом государственной финансовой политики. Знак «±» означает неполное соответствие между видом и типом государственной политики. Так, политике стимулирования деловой активности (ПСДА) соответствует классический тип финансовой политики государства (КФПГ), но не соответствует регулирующий тип финансовой политики государства (РФПГ) и незначительно соответствует планово-директивный тип финансовой политики государства (ПДФПГ). Политике сбалансированности финансовой системы соответствует регулирующий тип финансовой политики (РФПГ), но не соответствует планово-директивный тип финансовой политики государства (ПДФПГ) и незначительно соответствует классический тип финансовой политики государства (КФПГ). Наконец, политике содействия занятости населения (ПСЗН) соответствует планово-директивный тип финансовой политики государства (ПДФПГ), но не соответствует классический тип финансовой политики государства (КФПГ) и незначительно соответствует регулирующий тип финансовой политики государства.
Это, к сожалению, не учитывалось в России как в переходный период 90-х годов, так и сегодня, когда ставится цель стимулирования экономического роста, а средством достижения выступает преимущественно арсенал планово-директивного типа финансовой политики государства с элементами государственной финансовой политики регулирующего типа. В результате заявочные цели по удвоению ВВП объективно не могут быть достигнуты в полном объеме. Поэтому необходима коррекция вида и типа финансовой политики навстречу друг другу. Сегодня в чистом виде практически нет ни классического, ни планово-директивного типа – реальная финансовая политика государства имеет преимущественно тот или иной типаж. Исходя из сложившегося типажа следует выбирать и вид финансовой политики государства, точнее, цели и задачи государства в сфере финансовых отношений. Для России в среднесрочной перспективе – это поддержание сбалансированности финансовой системы государства в рамках обеспечения стабильных 5–7% темпов экономического роста.
Данная целевая установка и вытекающие из этого задачи текущего и ближайшего периода для государственных и муниципальных органов власти позволяют акцентировать внимание каждого органа государственной (федеральной и региональной) и муниципальной (городской, районной и т. д.) власти на рисках, связанных с отклонением от ожидаемых параметров. Так, в таблицах 1, 2 и 3 приведены риски в деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов финансовой власти государства.
Таблица 1
Ранжирование рисков в деятельности федеральных органов финансовой власти государства
|
№ п/п
|
Ранг
|
0
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
|
Наименование риска
|
|
|
|
|
|
|
|
1
|
Риск роста потерь в национальной экономике, в % к ВВП
|
0
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
2
|
Риск роста инфляции, в %
|
2
|
4
|
6
|
8
|
10
|
12
|
|
3
|
Риск роста дефицита федерального баланса, в % к  (БИ +ПРБ)
|
0
|
20
|
40
|
60
|
80
|
100
|
|
4
|
Риск роста соотношения доходов населения, раз
|
5:1
|
6:1
|
7:1
|
8:1
|
9:1
|
10:1
|
|
5
|
Риск снижения собираемости налогов, в % к налоговому потенциалу страны
|
0
|
5
|
10
|
15
|
20
|
25
|
|
6
|
Риск роста доли населения за чертой бедности, в %
|
0
|
2
|
4
|
6
|
8
|
10
|
|
7
|
Риск падения доверия населения страны, в %
|
50
|
45
|
40
|
35
|
30
|
25
|
Таблица 2
Ранжирование рисков в деятельности региональных органов финансовой власти
|
№ п/п
|
Ранг
|
0
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
|
Наименование риска
|
|
|
|
|
|
|
|
1
|
Риск роста уровня потерь в экономике региона, в % к РВП
|
0
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
2
|
Риск роста дефицита бюджета субъекта РФ, в % к (ДРБ – ФПС)<*>
|
0
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
3
|
Риск роста доли населения субъекта РФ за чертой бедности, в %
|
0
|
2
|
4
|
6
|
8
|
10
|
|
4
|
Риск снижения уровня собираемости налогов, в % к налоговому потенциалу региона
|
0
|
5
|
10
|
15
|
20
|
25
|
|
5
|
Риск падения доверия населения субъекта РФ, в %
|
50
|
45
|
40
|
35
|
30
|
25
|
|
<*> ДРБ – доходы бюджета субъекта РФ; ФПС – финансовая помощь из федерального бюджета
|
Таблица 3
Ранжирование рисков в деятельности муниципальных органов финансовой власти
|
№ п/п
|
Ранг
|
0
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
|
Наименование риска
|
|
|
|
|
|
|
|
1
|
Риск роста дефицита муниципального бюджета, в % к (ДМБ – ФПМ)<*>
|
0
|
1,0
|
1,5
|
2,0
|
2,5
|
3,0
|
|
2
|
Риск снижения собираемости налогов, в % к налоговому потенциалу МО,
|
0
|
5
|
10
|
15
|
20
|
25
|
|
3
|
Риск роста доли населения МО за чертой бедности, в %
|
0
|
2
|
4
|
6
|
8
|
10
|
|
4
|
Риск падения доверия населения МО, в %
|
50
|
45
|
40
|
35
|
30
|
25
|
|
<*> ДМБ – доходы бюджета муниципального образования; ФПМ – финансовая помощь бюджету МО из федерального и регионального бюджетов; МО – муниципальное образование.
|
Приведенный в таблице 1 перечень возможных рисков в деятельности финансового органа финансовой власти государства не является исчерпывающим. В зависимости от специализации на совокупности финансовых отношений этот перечень подлежит детализации и дополнению: для Минфина РФ в одном направлении, для ЦБР – в другом и т. п.
В своей деятельности федеральные, региональные и местные органы финансовой власти государства могут руководствоваться специальной матрицей оценки риска, позволяющей принимать оперативные решения по исключению нежелательных последствий.
На рисунке 2 представлен общий вид матрицы рисков для федеральных, региональных и местных органов финансовой власти государства.
|
№ п/п
|
Уровень или степень риска, в ранговом исчислении
|
Уровень вероятности проявления риска, (в долях и ранговом исчислении)
|
|
|
|
0–0,2
|
0,2–0,4
|
0,4–0,6
|
0,6–0,8
|
0,8–1,0
|
|
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
1
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
2
|
1
|
1
|
2
|
3
|
4
|
5
|
|
3
|
2
|
2
|
4
|
6
|
8
|
10
|
|
4
|
3
|
3
|
6
|
9
|
12
|
15
|
|
5
|
4
|
4
|
8
|
12
|
16
|
20
|
|
6
|
5
|
5
|
10
|
15
|
20
|
25
|
|
|
- толерантный
|
|
|
|
|
|
- критический
|
|
|
|
|
|
- катастрофический
|
Рис. 2. Матрица рисков для органов финансовой власти государства
Толерантный уровень риска (для наглядности зеленным цветом) характеризует приемлемый для государственного или муниципального органа финансовой власти, критический – допустимый (в желтом цвете) в рамках определенных условий деятельности и катастрофический – недопустимый (в красном цвете) ни при каких условиях деятельности.
Использование матрицы рисков в деятельности конкретного органа государственной или муниципальной власти в формате ее конкретизации (адаптации) к его структурным подразделениям позволяет выстроить единый вектор направленности деятельности всех должностных лиц и служащих в достижении цели и задач этого органа. Кроме того, позволяет в реальном режиме времени принимать адекватные меры по избежанию рисков серьезных негативных последствий практически на всех уровня финансовой власти государства. Тем самым появляется реальная возможность на основе своевременных предложений со стороны государственных и муниципальных органов финансовой власти коррекции принятой и реализуемой финансовой политики на уровне органов самоуправления муниципалитетов, администраций субъектов РФ и расширенного Правительства РФ. |
