С одной стороны, экспортоориентированные отрасли (топливно-сырьевые, металлургия,
химическая промышленность и отрасли лесного комплекса), за годы реформ показывая
положительные темпы развития, "спасали" экономику страны в целом
от окончательного коллапса. Импорт в значительной мере способствовал ликвидации
остроты "советского" дефицита инвестиционных и потребительских
товаров на внутреннем рынке. За счет поступлений от внешней торговли в 1992-2003
гг. формировалось 25-40% доходной части бюджета. С другой стороны, сохраняющаяся
примитивная структура экспорта, в котором свыше 70% приходится на сырье,
топливо и продукцию первичного передела, ставит экономику страны в опасную
зависимость от чрезвычайно неустойчивой конъюнктуры мирового рынка. Структура
импорта также отличается подобным примитивизмом - в возе преобладают товары
потребительского назначения (бытовая техника, продовольствие и сырье для
его производства, фармацевтика) и промышленные химикаты - их доля в отечественном
импорте превышает 75%. По отдельным группам товаров (медикаменты, бытовая
техника) доля импортной продукции доходит до 80-100% от объемов их внутреннего
потребления населением при среднем значении этого показателя для всего импорта
в розничном товарообороте на уровне свыше 40% даже в "успешные"
последние 5 лет (в 1995-1998 гг. эта цифра "зашкаливала" за 50%).
По продовольственным товарам зависимость от импорта - на 35% - превышает
международно признанный предельный порог в 20%, который диктуется необходимостью
обеспечения национальной безопасности страны. При этом, по данным официальных
контролирующих органов России, количество бракованного и сниженного в сортности
продовольствия и изделий легкой промышленности на внутреннем рынке страны
по импорту чаще всего выше, чем по продукции отечественного производства,
и это соотношение практически не меняется с 1992 г. По каналам не только
экспорта, но и импорта из страны "уходят" в масштабных размерах
валютные средства. Импортная компонента стала одним из факторов формирования
теневой и криминальной экономики. Наконец, агрессивный наплыв товаров из-за
рубежа "задавил" национальное производство аналогичной продукции,
которое не смогло выстоять в борьбе за потребителя на внутреннем рынке с
иностранными конкурентами по параметрам "цена-качество" товаров.
Именно это явилось одним из решающих факторов деградации таких важных для
обеспечения жизнеспособности отечественной экономики отраслей, как сельское
хозяйство, машиностроение, легкая промышленность, фармацевтика, которые
стали "лидерами" по масштабам спада производства. Главная причина
этих негативных тенденций развития внешнеэкономических связей страны заключается
в непродуманной, не просчитанной до конца по своим последствиям государственной
политике в сфере регулирования экспортных и импортных операций, в резком
"раскрытии" экономики России перед внешним рынком без учета международных
и внутренних экономических, социальных и политических реалий. Анализ основных
направлений деятельности государства в области регулирования импорта приведен
ниже с целью выявления положительных и негативных сторон этих действий.
Становление системы регулирования импорта в России прошло четыре основных
этапа: 1992-1994 гг., 1995-1998 гг., с августа 1998 г. до конца 2003 г.,
а с 2004 г. начался четвертый этап.
На первом этапе либерализация внешнеторгового режима предполагала формирование
базирующегося на рыночных принципах механизма государственного регулирования
внешнеторговых потоков, снятия ограничений в этой сфере. Этому способствовала
экономическая ситуация в стране, сложившаяся в 1992-1993 гг., когда условия
для развития импортной деятельности были крайне не благоприятными (резкое
снижение курса рубля, удорожание импорта, отток валютных средств за рубеж).
Все это означало фактическое отсутствие предпосылок для введения каких-либо
ограничительных механизмов.
В то же время возникла необходимость изыскания средств для централизованного,
так называемого "критического", импорта и обслуживания внешнего
долга, поскольку еще сохранялся высокий уровень потребности в импорте продовольствия
и медикаментов для решения социальных проблем, в поставках сырья, машин
и оборудования для большинства государственных предприятий в базовых отраслях
экономики.
Системе централизованных импортных закупок постоянно требовались субсидии.
Основной фактор, обусловливающий применение субсидий, - стремление оградить
потребителей импортируемой продукции от влияния разницы между внутренними
и мировыми ценами.
До середины 1992 г. субсидирование осуществлялось через систему множественных
обменных курсов. С июля 1992 г. стала применяться система единого валютного
курса, определяемого посредством торгов на межбанковской валютной бирже.
По субсидируемым товарам были введены прямые бюджетные дотации в виде импортных
коэффициентов. Они касались в основном социально значимых товаров - продовольствия
и медикаментов, а также той продукции производственного назначения, потребление
которой определенными отраслями и предприятиями могло быть доступным только
по субсидируемым ценам.
Перечисленные выше меры оказали влияние на формирование системы регулирования
импорта, которая стала складываться как совокупность инструментов тарифного
и валютного регулирования, системы налогообложения и нетарифных методов
регулирования (лицензирования и квотирования).
Необходимо сразу отметить, что лицензирование импорта с 1992 г. вплоть
до 1997 г. практически не повлияло на объем и структуру ввоза, поскольку
затрагивало незначительное количество товаров, не играющих заметной роли
в импорте. В их число вошли химические средства защиты растений, лекарства,
промышленные отходы, а также товары, включенные в перечень, по которому
разрешения выдаются в порядке, определяемом Правительством и Президентом
(вооружения, боеприпасы, ядерные материалы и технологии, драгоценные металлы
и камни, наркотические, психотропные вещества и яды, продукция, имеющая
двойное назначение). Что касается квотирования, то ввоз товаров в Россию
осуществлялся без количественных ограничений.
В первой половине 90-х гг. ограниченное применение нашли и экономические
меры регулирования импорта. Таможенный тариф СССР перестал действовать в
январе 1992 г., а новый таможенный тариф России был введен в действие только
с 1 июля 1992 г.
Важнейшую роль в формировании механизмов регулирования импорта сыграл валютный
фактор. В 1992-1993 гг., когда система регулирования ввоза товаров переживала
период становления, на пути расширения импорта находился серьезный барьер
- очень низкий курс рубля.
По оценке специалистов, в 1992 г. рыночный курс рубля был занижен по отношению
к его паритетной покупательной способности в 10 раз. Для компенсации этой
разницы в 1992-1993 гг. применялось широкомасштабное субсидирование импорта,
в первую очередь по продовольствию и медикаментам. О масштабах этих субсидий,
которые, по существу, были мощным механизмом стимулирования импорта, говорит
тот факт, что в 1993 г. (последнем году существования этой системы) уровень
субсидирования составил эквивалент в 17,5% ВВП.
Хотя механизм регулирования импорта в 1992-1994 гг. развивался в русле
рыночных преобразований, целостная система регулирования ВЭД, которая соответствовала
бы требованиям рыночной экономики и одновременно учитывала бы конкретные
российские условия, так и не была создана. Вместо этого были образованы
отдельные блоки указанной системы, в основном для решения отдельных проблем,
возникавших в ходе экономической реформы. Несмотря на существенное повышение
степени дифференциации ставок, проведенное в 1994 г., таможенный тариф имел
в основном фискальную направленность и не соответствовал принципу "эскалации
пошлин". Высокий уровень инфляции и инфляционных ожиданий в 1992-1994
гг. позволял импортерам покрывать увеличение таможенных расходов повышением
внутренних цен. Тем самым инфляция спроса подкреплялась инфляцией издержек.
Поскольку в тот период более актуальной представлялась задача товарного
наполнения внутреннего рынка, чем его защиты, соответствующий протекционистский
блок торговополитических мер создан не был. Кроме того, обострилась проблема
поддержания так называемого "технологического импорта", т.е. сложившихся
ранее кооперационных связей с поставщиками промежуточных материалов и других
элементов.
На первом этапе действенность системы регулирования импорта в значительной
степени снижалась широким распространением системы индивидуальных льгот,
которая освобождала значительное число участников ВЭД от уплаты ввозных
пошлин и налогов и которая просуществовала вплоть до 1995 г.
Особенно остро потребность в эффективной системе защиты внутреннего рынка
стала ощущаться в 1994-1995 гг., т.е. к моменту наступления второго этапа
становления системы регулирования импорта, когда ограничительная роль валютного
фактора существенно ослабла. Уже в 1993 г. степень занижения курса рубля
по сравнению с его паритетом покупательной способности снизилась более чем
2,5 раза, и далее такая ситуация развивалась до 1997 г. Ситуация сменилась
на прямо противоположную - рубль становился все более переоцененным.
В связи с этим Правительство приступило к созданию адекватного мировым
нормам механизма защиты интересов российских производителей и недопущения
недобросовестной конкуренции. Наиболее значимыми мероприятиями явились введение
новых ставок ввозных таможенных пошлин и отмена льгот по таможенным платежам.
Доля не облагаемых пошлинами товаров была сокращена на 45-50%, при этом
одновременно повысился уровень таможенного обложения продовольственных товаров.
На ряд товаров были установлены так называемые комбинированные ставки пошлин,
которые исчисляются не только в процентах к таможенной стоимости, но и в
ЭКЮ за килограмм. С точки зрения таможенных органов это явилось эффективным
средством предупреждения попыток искусственного занижения контрактной цены
и таможенной стоимости, поэтому использование комбинированных ставок таможенных
пошлин постепенно стало расширяться.
В конце 1997 г. была упорядочена процедура изменения таможенных пошлин.
Было установлено, что ставки на одни и те же товары не могут изменяться
чаще, чем один раз в 6 месяцев, а предел единовременного изменения ставок
составил 10%. В свою очередь решения Правительства об изменениях ставок
ввозных таможенных пошлин вступают в силу не ранее чем через 180 дней после
их официального опубликования, за исключением случаев, когда такие изменения
ведут к понижению ставок.
Что же касается административных ограничений импорта, то они использовались
в российской практике в наиболее мягких формах. Отказ от применения количественных
ограничений при импорте в определенной степени объясняется тем, что развитие
системы регулирования внешнеторговой деятельности, особенно во второй половине
90-х гг., обусловливалось постановкой задачи присоединения России к ВТО.
Переход к третьему этапу эволюции российской системы регулирования импорта
произошел после кризиса 1998 г. На этом этапе большую роль в развитии российского
импорта вновь сыграл валютный фактор.
Одним из важнейших последствий финансово-экономического кризиса в российской
экономике и девальвации рубля стала резкая деформация рыночных механизмов.
Как и в 1992-1994 гг., валютный фактор стал основным барьером на пути импорта,
снизив при этом роль тарифного регулирования. Если ранее изменение ставки
пошлины даже на несколько пунктов означало заметный рост (или падение) эффективности
импортной операции, то после девальвации "запретительный" уровень
валютного курса делал это снижение менее значимым.
Отличительной чертой нового этапа в развитии системы регулирования импортных
операций стала стабилизация потребительского рынка продовольственных товаров.
Начиная с октября 1998 г. были снижены в среднем на 1/3 ставки ввозных таможенных
пошлин на основные виды мяса, молоко, сливочное и подсолнечное масло, детское
питание. Смысл данного решения заключался в том, что указанные продовольственные
товары относятся к продукции первой необходимости, и в условиях их недостаточного
производства внутри страны на определенном этапе импортные товары должны
быть доступны для российских потребителей.
В это же время произошла некоторая активизация использования и нетарифных
методов. В 1997-1998 гг. лицензирование импорта было введено в отношении
крепких спиртных напитков, ковров и напольных текстильных изделий (из Европейского
союза), цветных телевизоров, сахара-сырца, сахара белого и патоки крахмальной,
а в 1999 г. - в отношении табака и его промышленных заменителей.
Однако в дальнейшем данная тенденция не получила развития. Дело в том,
что официально заявленное стремление России стать членом ВТО диктовало использование
нового механизма защиты интересов российских производителей и недопущения
недобросовестной конкуренции, адекватного мировым нормам. Это предполагало
использование специальных процедур расследования с дальнейшим введением
особых пошлин (они относятся к числу экономических, но одновременно нетарифных
мер регулирования) или иных защитных мер.
В 1998 г. впервые в российской практике таможенного регулирования в полном
соответствии с нормами и правилами Закона "О мерах по защите экономических
интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами"
стали применяться специальные пошлины. В течение нескольких лет, например,
острую проблему для российских производителей сахара создавали поставки
зарубежного сахара по заниженным ценам, в первую очередь из Украины.
В целях стабилизации ситуации на рынке наряду с принятием нетарифных мер
с 1 августа 1998 г. были введены специальные пошлины на сахар-сырец и белый
сахар. Указанные пошлины взимались сверх ставок таможенных пошлин, уплачиваемых
в соответствии с Таможенным тарифом России.
Аналогичный порядок использовался в случае введения указанных пошлин и
в последующие годы. В 1999-2002 гг. специальные пошлины вводились помимо
сахара также в отношении патоки крахмальной; конфет, карамели и аналогичных
сладостей; крахмала картофельного, крахмала кукурузного; отдельных товаров,
ввозимых из Венгерской Республики (включая мороженые овощи, растительное
масло, готовые супы и бульоны, фруктовые и овощные соки); труб из черных
металлов, происходящих из Украины.
В 1998 г. по белому сахару был впервые установлен тарифный контингент:
был разрешен ввоз на территорию Российской Федерации 600 тыс. т сахара белого,
происходящего из Украины и выработанного из сахарной свеклы, без взимания
таможенной пошлины, "сверхквотный" ввоз облагался импортной пошлиной
на общих основаниях. В дальнейшем тарифные контингенты устанавливались также
при поставке сахара из развивающихся стран и отдельных государств СНГ.
В апреле 2003 г. практика применения тарифного регулирования была расширена
за счет ее распространения на ввоз в Россию мороженого мяса говядины, свинины
и птицы. В первых двух случаях импорт допускался в рамках установленных
квот по действующим "стандартным" ставкам ввозных пошлин, импорт
сверх установленного лимита стал облагаться повышенными в несколько раз
пошлинами. Ввоз мяса птицы сверх установленной квоты запрещен в течение
последующих 4 лет.
В целях поддержания равновесия платежного баланса Российской Федерации
с 15 августа 1998 г. была введена дополнительная импортная пошлина в размере
3% на товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации, в
том числе и на продовольственные товары. Однако события августа 1998 г.
обусловили необходимость освобождения от обложения дополнительной пошлиной
ряда основных продовольственных товаров, в том числе мяса (кроме мяса птицы),
сливочного масла, отдельных видов растительного масла (соевое, кукурузное,
кокосовое). С 1 марта 1999 г. дополнительная импортная пошлина была отменена.
Роль таможенного тарифа постепенно восстанавливалась по мере нормализации
экономического положения страны. Рост производства в отдельных отраслях
(в частности, в легкой и пищевой промышленности) диктовал необходимость
закрепления этих положительных тенденций и средствами внешнеторгового регулирования.
Активизировалось использование мер для защиты российских товаропроизводителей
и потребителей. Воздействие тарифного регулирования на развитие импорта
в 1999-2000 гг. становится более дифференцированным. Изменения таможенного
тарифа стали более избирательными, касаясь только отдельных товаров.
Благодаря детализации ставок пошлин система его построения в большей степени,
чем ранее, соответствовала принципу эскалации пошлин: сырье в основном ввозится
по минимальным ставкам, на полуфабрикаты установлены средние по уровню пошлины,
а готовые изделия облагаются более высокими пошлинами. Таким путем, с одной
стороны, ограничивается доступ на внутренний рынок товаров, могущих нанести
ущерб отечественному обрабатывающему производству и сократить в стране количество
рабочих мест, а с другой стороны, повышается конкурентоспособность продукции
всей отечественной обрабатывающей промышленности, использующей привозное
сырье и материалы.
Однако в течение 2001-2002 гг. Правительство внесло кардинальные, в целом
необоснованные и неэффективные изменения в Таможенный тариф России. Прежде
всего сократилось количество применяемых ставок пошлин и были унифицированы
ставки на товары с однородными или близкими характеристиками. Кроме того,
был осуществлен переход от используемой в 2000 г. семиуровневой системы
ставок импортных пошлин (0, 5, 10, 15, 20, 25, 30%) к четырехуровневой (5,
10, 15, 20%). Применение других ставок (0, 25, 30%) стало возможно лишь
в качестве исключения.
В частности, по тарифным позициям, облагаемым пошлинами в размере 30%,
ставки были снижены до уровня 20%; в 6 раз сократилось число тарифных позиций,
подпадающих под ставку пошлины 25%. Одновременно были повышены ставки импортного
тарифа по товарам, ранее ввозимым беспошлинно, до уровня 5%. Режим беспошлинного
ввоза сохранен только по социально значимым товарам (лекарственные средства,
содержащие инсулин; инвалидные коляски); племенным животным; хлопковому
волокну; товарам образовательного, научного и культурного характера, подпадающим
под действие Флорентийского соглашения от 17 июня 1950 г.; отдельным видам
технологического оборудования, не имеющего отечественных аналогов.
Другим направлением "совершенствования" импортного тарифа России
явилась его унификация в рамках групп однородных товаров, обладающих схожими
потребительскими характеристиками.
Основной целью указанной реформы таможенного тарифа стало увеличение фискальной
отдачи от импортных закупок. Предполагалось, что участники ВЭД в условиях
унификации и общего снижения уровня таможенного обложения предпочтут не
рисковать репутацией и товаром и будут уплачивать таможенные платежи в полном
объеме.
Однако недостатки тарифа, на наш взгляд, гораздо более существенны. Среди
них следует назвать отсутствие четко выраженных приоритетов как по отдельным
товарам (вследствие унификации), так и по отраслям экономики, что затрудняет
проведение эффективной промышленной политики; общее снижение степени тарифной
защиты российской экономики, которое обосновывается эффектом от девальвации
рубля (хотя фактически он себя в значительной степени исчерпал); негативную
социальную направленность, проявляющуюся в снижении уровня таможенного обложения
дорогих и престижных товаров и сохранении ранее действовавших ставок на
большинство товаров первой необходимости.
Не менее важной сферой тарифного регулирования является система торговых
преференций России. Общая система преференций (ОСП), участником которой
является Россия, создана по решению ЮНКТАД. В основу ОСП положен принцип
добровольности предоставления развитыми странами невзаимных тарифных льгот
в пользу развивающихся стран. Из этого следует, что каждая страна-донор
ОСП индивидуально определяет круг стран, пользующихся такими льготами, и
товаров, на которые последние распространяются, а также размер льгот (от
небольшого снижения ставок пошлин действующего тарифа до их полной отмены).
Еще одним принципом ОСП является принцип индивидуальности построения национальных
схем преференций. При этом страны-доноры, в частности, сужают и расширяют
круг стран, пользующихся тарифными льготами, уменьшают и увеличивают перечень
товаров, на которые льготы распространяются, изменяют размер льгот в соответствии
со своими национальными интересами и требованиями развивающихся стран, причем
порой ежегодно.
В России общие вопросы предоставления тарифных преференций регулируются
положениями ст. 36 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе",
а конкретные аспекты их применения раскрываются в соответствующих постановлениях
Правительства России.
Российская схема преференций предусматривает, что в отношении товаров,
происходящих из развивающихся стран, применяются ставки ввозных таможенных
пошлин в размере 75% от действующих ставок, а при ввозе товаров из наименее
развитых стран действует беспошлинный режим. Начиная с 1994 г. перечень
стран-пользователей дополняется списком изъятий из национальной схемы преференций,
т. е. списком товаров, на которые действие преференциального режима не распространяется.
Этот список периодически корректируется.
Общий объем импорта в рамках системы преференций Российской Федерации составляет
около 6% всего импорта страны (13% импорта из развивающихся стран). Основной
объем преференциального импорта (свыше 60%) приходится на пять стран: Китай
- 19% всего преференциального импорта, Кубу - 17, Индию - 8, Турцию - 8
и Аргентину - 4%, а беспошлинный ввоз из наименее развитых стран составляет
немногим более 3% всего преференциального импорта России.
Переход к четвертому этапу реформирования импортного режима России начался
в 2004 г. после принятия в конце 2003 г. Закона "О специальных защитных,
антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров". Этот
закон, хотя во многом и повторяет установки Закона "О мерах по защите
экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли
товарами", отличается от него прежде всего тем, что имеет ярко выраженную
прикладную специфику, направленную на защиту конкретных интересов российских
производителей.
Это действительно руководство к действию, основанное, во-первых, на строгом
детальном соблюдении нормативов ВТО, во-вторых, в нем четко прописаны те
процедуры, которые обязаны и могут соблюдать национальные производители
при защите своих позиций от иностранных конкурентов. Закон в максимальной
степени построен по принципу правового акта прямого действия.
Следует подчеркнуть, что его принятие особенно актуально в настоящее время,
когда со стороны членов ВТО к России возросли требования по дальнейшей либерализации
импортного режима, и в этом случае наш бизнес получает в распоряжение широкий
набор легитимных инструментов для отстаивания своих интересов.
Тем не менее действующий российский режим регулирования импортных товаропотоков
не может быть признан совершенным, особенно с учетом тех положительных тенденций
в развитии отечественной экономики в последние 4 года и предстоящей активизации
участия страны в мирохозяйственных связях на многостороннем уровне. Эффективная
политика государства в этой сфере может послужить действенным позитивным
катализатором в закреплении и развитии благоприятной ситуации в национальной
экономике и обеспечить оптимальные условия вхождения России в мировой обмен
на качественно новом уровне. Для этого должны быть учтены и исправлены ошибки
прошлых лет.
Прежде всего при разработке и реализации мер тарифного и нетарифного регулирования
ввоза в страну зарубежных товаров необходимо обеспечивать соблюдение баланса
зачастую противоречивых интересов потребителей импортируемых товаров и отраслей
импортозамещения. Далее импортный тариф во все годы реформ выполнял в основном
чисто фискальную функцию в ущерб протекционистской. Эта сознательно проводимая
политика должна быть изменена, в том числе и за счет введения гораздо более
дифференцированных ставок ввозных таможенных пошлин, что соответствует мировой
практике, в первую очередь в странах, основных конкурентах России.
Наконец, нельзя абсолютизировать роль и значение тарифной составляющей
системы импортного режима - в послевоенный период за время существования
ГАТТ/ВТО средний уровень тарифного обложения мирового импорта снизился более
чем в 10 раз, однако только с 1995 г. количество применяемых мер его нетарифного
регулирования (антидемпинговых, компенсационных, специальных пошлин, технических,
санитарных, фитосанитарных требований) увеличилось почти втрое. Как показывает
практика, эти меры носят более действенный характер, нежели тарифные барьеры
на пути конкурирующего импорта, тем более они "легитимны" с точки
зрения соблюдений норм и правил ВТО.
